建全新电价机制:深圳输配电价改革试点工作回顾

时间:2016-9-2 来源:

实现了政府对电网企业监管由核定购电售电两头价格、电网企业获得差价收入的间接监管,转变为以电网有效资产为基础对输配电收入、成本和价格全方位直接监管。以有效资产为基础、按"准许成本+合理收益"核定电网输配电准许收入,强化了对电网企业的投资及成本约束,并引入激励机制促使电网企业加强资产管理、降低成本、提高效率。深圳,中国改革开放的试验田,创新的基因和血脉一直在这里传承。2015年,深圳再次成为改革的焦点。该年的1月1日,深圳正式实施输配电价改革试点,那时,全国都在看深圳如何开启这趟"破冰之旅",大家都在观望改革后的输配电价怎么核定、怎么监管,电力行业的效率能否提高。近日,记者在深圳供电局采访了解到,一年多过去,新的输配电价机制运行总体平稳,成果已初步显现。试点理顺并建立了新的电价机制,倒逼电网企业改进管理,改革红利也实实在在惠及了广大用户。

突破摸清家底夯实资产基础

改革非易事。对于"吃螃蟹"者来说,更是难上加难。深圳输配电价改革的最大突破,就是它是国内第一次以"准许成本加合理收益"原则核定输配电价。作为探路者,深圳在国内找不到任何现成的可借鉴经验。

"这就需要各方共同摸索。"深圳供电局财务部预算电价科副科长陈正飞全程参与了改革试点工作,作为电价工作人员,他对输配电价改革理论与国外先进实践做了大量学习与研究,还与政府价格政策研究部门一起进行了深圳市输配电价改革课题研究。

电网企业的资产与成本管理能力与输配电价改革的新要求之间存在的差距,也是试点中遇到的难题。资产家底不够清晰,将直接影响电网企业经营利润及有关成本的核准。

"试点前配网资产的'账卡物'一致率仅有30%,这也成为输配电价改革给我们工作带来的一大挑战。"深圳供电局生产技术部改迁项目管理中心主任邓世聪说,开展资产清查后,深圳供电局已初步理清了184亿元电网资产的账卡物对应关系,主网资产账卡物一致率接近100%,配网资产以卡片数为统计基础,中压资产匹配率较高,基本实现配网中压资产账卡物一致。

改革影响着员工的队伍稳定。员工心态和理念的变化,往往也是改革能否顺利推进的一大挑战。改革后薪酬是否会受影响、工作方式是否要改变等都是改革之初员工们最关心的问题。对此,深圳供电局一方面坚持积极稳妥的改革原则,很好地处理了输配电价改革与企业稳定发展的问题;另一方面加强了输配电价改革政策的宣贯,编制了《深圳市输配电价改革知识问答手册》,促进企业上下快速适应和理解支持改革。

经过一年多的试点,改革也渐渐颠覆了一些员工的思维方式。"以前认识有误区,只对本岗位的工作负责,不会去考虑全局的影响。"邓世聪告诉记者,改革从根本上改变了电网企业的盈利模式,企业经营效益跟每个员工的业务都密切相关。在投资额受控、成本受到监管后,业务部门不仅要关注安全生产,还要关注资产及成本管理。

成效先行先试提供改革范本

输配电价新机制运行一年多来,试点工作已取得了初步成效,为广东省乃至全国积累了经验、提供了范本。

"从外部看,输配电价新机制的良好运作,为电价合理传导搭建了桥梁,为电力市场化打下良好的基础。同时,改革红利也实实在在惠及了广大用户。从内部看,改革倒逼企业规范管理,提升经营水平。"深圳供电局总会计师杨志鹏告诉记者,试点成效正逐步显现。

试点理顺并建立了新的电价机制,实现了对电网企业监管由核定购电售电两头价格、电网企业获得差价收入的间接监管,转变为以电网有效资产为基础对输配电收入、成本和价格全方位直接监管,为全国扩大改革试点范围提供了范本。

输配电价改革后,深圳供电局释放出9.05亿元电价降价空间,改革红利实实在在惠及了广大用户。"去年,深圳市商业用户电价降到了工业电价的水平,每度电降了8.4分左右,为我们节约了很大一笔成本。"广深铁路股份有限公司有关负责人认为,广大电力用户直接享受到了深圳市输配电价改革成果。

以有效资产为基础、按"准许成本+合理收益"核定电网输配电准许收入,也强化了对电网企业的投资及成本约束,并引入激励机制促使电网企业加强资产管理、降低成本、提高效率。外部监管压力也倒逼深圳供电局进一步加强成本的规范化、精益化管理,促进各项成本开支规范、真实、透明,严控非生产性成本支出,杜绝非必要开支。

以设备退运为例,改革后,变电设备和输电设备的折旧寿命都比以前延长了一倍左右,这就对设备采购、安装、运维等环节提出了更高的要求。"如果设备提前报废了,就增加了成本费用,从而影响到企业效益。"邓世聪说,这些变化都倒逼深圳供电局对设备进行全生命周期管理。比如,在采购环节要买性价比高的设备,安装环节要做到零缺陷,运维环节要定期检修维护等。

"按'准许成本+合理收益'核定电网输配电准许收入后,利润和成本就像跷跷板的两端,此消彼长,成本对企业经营的影响越来越大。"杨志鹏分析认为,加强成本管理成为企业永恒的主题。同时,有效资产是获取准许收入的基础,这其中固定资产又占据了"大头"。固定资产如果管理得好,就像会生蛋的母鸡,能长期健康地生出金蛋。

"深圳改革试点实现了全国输配电价改革的破冰之旅,建立了独立的输配电价体系,且成效显著,对深圳供电局的电力生产经营活动和深圳的经济发展都产生了积极影响,这对稳妥推进电力市场化改革有重大意义,为全省乃至全国积累了经验、提供了范本。"在深圳市输配电价改革试点实施情况总结会上,广东省发展和改革委员会巡视员林林对深圳供电局的试点工作给予了高度肯定。

经验凝聚共识完善制度

深圳输配电价改革试点后,国家也加快了电价改革步伐。深圳是先行者也是摸索者,在一年多的试点过程中,逐步积累了一些改革经验。

"只有积极沟通凝聚共识,才能为改革顺利实施打下基础。"杨志鹏认为,在无经验可循的情况下,深圳供电局在南方电网公司指导下,主动做好与各级发改委的沟通协同,克服改革的难点问题,减少工作争议,形成合力,推动制定了科学、规范、可行的改革方案,为今后的实施打下了良好的基础。

同时,只有妥善处理好电价改革与电网发展的关系,才能满足政府监管和社会监督的要求。在改革中,电网企业应主动承接和配合政府研究建立与输配电价改革相配套的制度,以期为政府价格主管部门提供有益借鉴,形成政府与企业的良性互动。紧密保持与政府价格部门的常态沟通,及时沟通汇报输配电价改革试点实施过程中遇到的问题,提出可行的政策建议,确保新机制运行平稳。

据了解,《深圳市输配电价改革试点方案》对日常监管、平衡账户、固定资产投资审核、电网运营效率和服务绩效考核等都有相应条款描述,但对于具体如何操作并未给出详细的规定。输配电价改革既是对输配电价核定方式方法的改革,也是对电网输配电价监管方式的改革。

为完善输配电价监管机制,深圳供电局主动落实价格主管部门部署,认真研究、配合编写了《深圳市电网企业输配电价平衡账户管理暂行办法》《深圳市电网企业输配电价日常监管暂行办法》《深圳市电网企业固定资产投资监管暂行办法》《深圳市电网企业运营效率和服务质量考核奖惩暂行办法》等四项配套制度,提交政府监管部门进一步研究审定。

试点过程中,深圳供电局还主动配合政府做好日常监管。建立了新机制下的财务核算模式,每月反映公司输配电准许收入及平衡账户资金盈亏实现情况;协助制定监管统计报表模板,定期上报平衡账户、投资、资产、成本、电量电价等信息,沟通反映新机制运行过程中的有关情况,促进平衡账户平稳运行;建立电网经营和电价相关信息报告机制,定期报送电网输配电价执行情况及经营情况月报表。

深圳输配电价改革是我国电力市场化改革的一个突破。随着改革步伐的加快推进,如何借鉴深圳的经验,建立独立、规范、透明的输配电价体系,促进电力市场化改革,支撑电网健康可持续发展,值得我们进一步思考。

比降电价更重要的是建机制

通过一年多的试点,深圳输配电价改革取得了一定的改革成效,但仍有很多"硬骨头"要去啃。如何继续做好后续监管期内的改革、如何健全和完善相关机制、如何巩固输配电价改革成果并取得更大的成效等问题都值得思考。投资管控能力经受考验

根据输配电价的定价原则,有效投资将进入输配电价核定范围并通过电量和电价带来的收入回收成本并获得准许收益。因此,输配电价水平与未来的投资、电量密切相关。在新的电价机制下,政府监管部门与电网企业要沟通合理确定投资规模,与当地经济发展、可靠性要求和公众承担能力相衔接。在满足电力安全可靠供应的基础上,政府部门与企业充分研究,从源头上合理进行电网投资规划,按照供给侧结构性改革要求,共同优化投资重点和投资时序,提高投资的有效性。

输配电价改革实施后,电价降低是电力用户喜闻乐见的事情。但是随着我国经济发展进入新常态,经济总体呈现出"中高速、优架构、新动力、多挑战"的特点,深圳市全年GDP增速维持在8%左右,工业增加值保持稳定,难以对深圳的电量增长形成新的刺激点,电量增速将放缓,容易导致平衡账户出现较大波动。

虽然监管期每年的输配电准许收入已事先核定,但如果"购销价差"输配空间与之相比差异较大,造成平衡账户亏损,在目前销售电价不能调升的背景下,很有可能引起准许收入长期不能足额兑现,电网企业的发展将受到输配电价空间的限制。

同时,国家加大基础设施建设和新一轮农网改造升级,电网企业投资将大幅增加,对输配电价及销售电价将产生较大的压力。如何妥善处理好投资、电量与电价的关系,考验着监管者和电网企业的投资管控能力。

当前,电网企业的资产使用寿命与定价要求还有一定的差距,这也制约着企业经营效益的实现。电网企业要想实现良好的经营效益,就必须分析现有资产规模和成本水平,在政府核定的准许收入以内,考虑电网的发展水平,考虑电网企业自身的能力和利益,逐步转变电网投资方式,注重投资效率和效益。

立足长远建立健全机制

输配电价改革,建机制比降电价更重要。输配电价改革是新一轮电力体制改革的关键之一,重在"建立机制、立足长远",即通过公开透明的机制促进电网企业改善管理,释放改革红利,同时通过厘清输配电价及交叉补贴,促进电力市场化改革,还电力商品属性,优化资源配置。

深圳改革试点实现了全国输配电价改革的破冰之旅,它理顺和建立了新的电价机制,为全国扩大改革试点范围提供了范本。但在形成科学合理的输配电价机制后,如何建立健全完善的市场化机制,使电价及时反映市场供需信息,最终还原电力商品属性,实现消费者公平负担供电成本,还需政府有关部门加快研究。

而这些任务都不是短短几年能够完成的。它既需要电网企业主动配合、积极投身改革,也需要政府监管部门严格日常监管、促进公开透明。在推动电力市场化的过程中,如何辅以必要的监管,让市场的归市场、政府的归政府,是对进一步改革提出的挑战,考验着电网,也考验着政府。

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